美国总统为何越来越像国王|毛寿龙

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20世纪是民主的世纪 , 可以预料，21 世纪将是民主得到进一步发展的世纪。在20 世纪，美国的民主成为世界各国学习的楷模，但回顾20 世纪, 美国的总统似乎越来越像一个王国的国王，而不像是一个民主国家的总统, 在外交领域尤其如此。这是什么原因呢? 它有什么制度基础吗?

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有没有改正错误的积极性

最近阅读托克维尔160 年以前写作的名著《论美国的民主》，发现托克维尔的一些论述可以解释美国在外交领域何以更像是一个专制国家而不像是民主国家。

首先, 这是由民主政治的逻辑决定的。人们一般认为, 民主制度可以减少决策错误, 托克维尔却认为, 民主国家的错误不见得比专制国家少, 可能还要多, 但民主国家纠正错误的可能性比较大, “它一旦察觉失误, 回到正确路上的机会也多, 因为民主制度本身一般没有与大多数人对抗和反对理性的利益”。所以托克维尔认为, “美国人的巨大优越性, 不仅在于他们比其他民族明智, 而且在于他们犯了错误之后能够改正。”

沿着托克维尔的逻辑, 我们还可以进一步分析说, 美国的民主可以在国内问题上有积极性去改正错误, 因为一旦犯了错误, 其引起的成本是由美国人自己承担的, 美国人自己可以通过民主制度给美国政府施加压力; 但是美国的民主却难以保证其在国际政治问题上使美国有积极性改正其已经犯下的错误, 因为美国在国际政治问题上犯的错误, 其成本基本上是由其他国家的人民来承担的, 而其他国家的人民并不在美国民主的范围之内, 难以通过美国的民主制度对美国施加压力, 使其认识到并修改其中的错误。

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政治制度的缺陷

其次, 这是美国政治制度的缺陷所决定的。美国的国内事务是自主而民主的, 但美国的对外事务管理本身就不是民主的。托克维尔在160 年前就看到了这一点。“联邦宪法把经常指导对外事务的现责交给了总统和参议院, 而总统和参议院却在一定程度上能使总的对外政策摆脱人民的直接和日常监督。因此, 绝对不能说美国的对外事务的管理是民主的。”

托克维尔认为, 美国政治制度的缺陷是有意设计的。因为“在指导国家的对外关系方面, 民主政府绝对不如其他政府”。民主对国内事务有利, 但对处理国家之间的关系并不一定有利。“对外政策几乎不需要民主所固有的任何素质; 恰恰相反, 它所需要的倒是发挥民主几乎完全不具备的那些素质。民主有利于增加国内的资源, 使人民生活舒适, 发展公益精神, 促进社会各阶级尊重法律; 而且, 所有这一切, 还能对一个国家的对外关系发生间接的影响。但是, 民主却难于调整一项巨大事业的各个细节, 它只能制定规划, 然后排除障碍去监督执行。民主很少能够秘密地拟定措施和耐心地等待所定措施产生的结果, 而这却是一个个人或一个贵族所具有的素质。”

从历史上来看, 美国建国后在相当长时间内在世界上没有什么作为, 因而也没有什么严重的错误, 这是因为早期美国总统的个人行事风格和国力较弱, 美国与各大洲隔离的地理条件又可以使其实行收敛性的而不是扩张性的外交政策。

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总统个人见识的作用

从人为因素来说, 美国外交政策深受美国总统指导思想的影响。华盛顿对美国外交政策很有影响。华盛顿的思想是扩大经济交往、保持政治独立、信守所签条约; 利用地理位置的优势, 避免永远结盟, 避免纠缠于欧洲列强的纷争, 保持中立的立场。

美国政治家的卓越见识和独特的地理条件, 弥补了美国民主制度的缺陷, 是美国早期没有实施扩张性外交政策的重要原因。制度不足人情补, 但人情是可以变化的, 一旦人情发生变化, 制度的缺陷就会转变为现实的政治错误。自第一次世界大战开始, 美国逐步走出了孤立主义的界限, 到目前为止已经成为一个超级霸权国家。可以说, 在国内, 美国联邦政府是权力有限的民主政府; 在国际上, 美国却是力量无限权力也无限的专制政府。立国20 多年来,宪政制度没有变化, 但是美国的国力强大了, 其孤立主义政策自然也就为扩张主义政策所取代, 美国总统也就成了在国内没有什么作为但在国际上却一言九鼎的帝王般的人物。

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造福而不是造祸于世

美国的政治家应该认识到, 自第二次世界大战以来, 美国在世界上采取的许多不受节制的外交行动, 尤其是军事干涉, 即使有一些积极的效应, 其消极效应也是非常显著的, 不仅无助于复杂的国际问题的解决, 反而因为暴力干预使得一些复杂的问题变得更加复杂, 更加难以解决。

希望美国新一届领导人能够吸取美国早期政治家的智慧, 更好地处理美国的外交政策, 弥补制度上的不足, 在缺乏制度制约的情况下, 实施审慎的自我控制, 造福于而不是造祸于世界。

毛寿龙，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授，公共政策研究院执行副院长，北京市海淀和詣社區發展中心理事長，北京国宏公共治理与政策研究院院长。

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